Дай миллиард!

«Областная газета» от 16 ноября 2016

Автор:Юрий Юдин

Проект закона об областном бюджете на ближайшие три года внесен в Законодательное Собрание. Как и было обещано региональным правительством, точно в срок, определенный принятым ранее законом, то есть 14 ноября. Чтобы не докучать цифрами, скажем так: дефицит бюджета следующего года прогнозируется на предельном уровне в 9 млрд рублей.

Если перешагнуть его чуть дальше, то область нарушит условия соглашения с министерством финансов России. А это повлечет за собой штрафные санкции в виде лишения дешевого бюджетного кредита, предоставленного Прибайкалью для частичного погашения дорогих коммерческих займов.

Жесткий бюджет

Куда, прежде всего, предлагается направить имеющиеся средства? Об этом министр финансов Иркутской области Наталия Бояринова рассказала на заседании регионального правительства, которое состоялось 11 ноября. По ее словам, главенствующими остаются социальные обязательства перед населением. Это выплата заработной платы работникам бюджетной сферы, оказание мер социальной поддержки, индексация ежемесячных денежных выплат отдельным категориям пожилых людей и расходов на приобретение путевок для отдыха и оздоровления детей.

Правительство области берет на себя и новые обязательства. В проекте бюджета предусмотрены средства на ежегодные денежные выплаты многодетным семьям для подготовки детей к школе, а также на компенсацию расходов таких семей на съемное жилье. Всего на отрасли социальной сферы в законопроекте заложен 71% от общего объема расходов. Не забыты и объекты капитального строительства для развития инфраструктуры здравоохранения, физкультуры и спорта, образования, культуры, жилищного строительства, ЖКХ и дорожной сети.

К сожалению, обеспечить на 100% все потребности не удается, несмотря на закладываемый предельный дефицит. Тому есть несколько причин. Из доходов области в пользу федерального центра будет изъято 5,2 млрд рублей сверх того, что регион отдавал и прежде. Это связано с изменениями налогового законодательства. Кроме того, пока неизвестна сумма, которая будет выделена Прибайкалью в виде дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это станет более-менее понятно не раньше конца ноября, когда в Государственной думе начнется второе слушание закона о федеральном бюджете.

И хотя проект регионального бюджета 2017 года выглядит чуть лучше, чем его предшественник в своем первоначальном варианте, в областном правительстве не спешат с высокопарными словами в адрес будущего финансового закона.

– Бюджет не простой, отражает сложную экономическую ситуацию в регионе, по отдельным направлениям весьма жесткий, – сказала на том же заседании областного правительства Наталия Бояринова. – Но бюджет на предстоящий трехлетний период адекватен тем ресурсам, которыми сегодня располагает регион. Он реалистичен и позволяет выполнять принятые на себя регионом расходные обязательства.

Чего хочет мэр Иркутска?

Такие предупреждения, сделанные еще до внесения проекта бюджета в Законодательное Собрание, имеют весьма тревожный подтекст. В первом чтении законопроект планируется рассмотреть на сессии областного парламента 23 ноября. А вот произойдет ли это, пока неизвестно. Дело в том, что в повестке этой же сессии могут оказаться два законопроекта мэра Иркутска Дмитрия Бердникова, и в случае их принятия рассматривать бюджет в том варианте, в каком его предлагает правительство, нет смысла. Проект финансового закона придется отзывать для доработки, а это грозит его непринятием в установленные сроки, и в соответствии с бюджетным законодательством финансирование социально значимых расходов придется осуществлять по 1/12 от объема ассигнований 2016 года. Что это значит, испытали в прошлом году на муниципальном уровне жители Усолья-Сибирского.

Законодательные инициативы иркутского градоначальника – это два предложения по изменению областного закона «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты». Дмитрий Бердников хочет, чтобы со следующего года в бюджеты городских округов дополнительно поступало еще 3% от собираемого налога на доходы физических лиц и 25% от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. В пояснительной записке к законопроектам мэра Иркутска звучит просьба учитывать «несбалансированность бюджетов, рост муниципального долга, недостаточность финансовых ресурсов на решение вопросов местного значения, в том числе на выполнение обязательств, связанных с реализацией майских указов президента РФ».

При этом иркутский голова ратует только за городские округа, которых в области 10: помимо областного центра это Братск, Ангарск, Усолье-Сибирское, Усть-Илимск, Саянск, Зима, Черемхово, Тулун и Свирск. Возникает вопрос: а почему только им, почему не учитываются 32 муниципальных района, которые тоже управляются органами местного самоуправления второго уровня? В пояснительной записке дается такой ответ: «Предлагаемые изменения касаются только бюджетов городских округов и не затрагивают муниципальные районы в связи с тем, что 19 октября 2016 года Законодательным Собранием Иркутской области был принят закон «О закреплении за сельскими поселениями Иркутской области вопросов местного значения», в результате чего часть полномочий, которые исполняли муниципальные районы, передана сельским поселениям. Кроме того, городские округа, в отличие от муниципальных районов, выполняют полномочия в большем объеме как муниципальные районы и как поселения».



Сколько это стоит?

А стоят «хотелки» господина Бердникова ни много ни мало 1 млрд 720 млн рублей. Из них более 1 млрд рублей должно перепасть Иркутску. Ну, Братск не останется в накладе, 228 млн – неплохая сумма, ну, Ангарск, 216,5 млн тоже весьма внушительно. А на семь остальных городских округов остается чуть больше, чем на один Братск. Например, Свирск, который показывает гораздо лучшую динамику собираемости НДФЛ, чем областной центр, получит в случае принятия бердниковских инициатив каких-то 7 млн рублей.

Дело еще вот в чем: как уже было сказано, проект областного бюджета дефицитен, и наращивать разрыв между доходной и расходной частями нельзя. Стало быть, финансовый законопроект придется «резать» по живому. Чтобы обеспечить притязания иркутского градоначальника, которые, напомним, в общей сложности стоят больше 1,7 млрд рублей, из областного бюджета придется убирать расходы на строительство школ и выкуп построенных детских садов на сумму 550 млн рублей, на ремонт и реконструкцию больниц и поликлиник, строительство фельдшерско-акушерских пунктов в отдаленных районах области на сумму 515 млн рублей. Недополучат территории, где необходимо достраивать физкультурно-оздоровительные комплексы, ремонтировать дома культуры и пешеходные мосты. Под секвестрование попадет и полюбившийся депутатам Законодательного Собрания и в муниципалитетах проект «Народные инициативы», на который в 2017 году планируется выделить 300 млн рублей.

Только так можно будет заткнуть бюджетную «дыру», не с социальных же обязательств перед самыми необеспеченными людьми снимать деньги.

Очевидное и вероятное

Это ясно не всем, но многим. Есть и независимое экспертное заключение, подготовленное доктором экономических наук, заместителем директора Байкальской международной бизнес-школы Иркутского госуниверситета Надеждой Грошевой. В документе такие выводы: предлагаемые корректировки потребуют пересмотра не только бюджета на 2017 год, но и на плановый период до 2019 года; переформирование основных параметров областного бюджета на 2017 год в сжатый срок (законопроекты иркутского мэра были внесены в Законодательное Собрание 24 октября, когда работа над проектом областного бюджета близилась к завершению. – Авт.) практически невозможно просчитать и обосновать, что может привести к срыву сроков принятия закона «Об областном бюджете»; потеря доходной составляющей регионального бюджета должна будет компенсироваться сокращением определенных статей расходов, в том числе направляемых на поддержку муниципальных образований; в представленном виде данные законопроекты не предусматривают изменение нормативов отчислений для муниципальных районов, ставя их в неравные условия с городскими округами; законопроекты не подкреплены социально-экономическим обоснованием, что не позволяет делать заключение о целесообразности увеличения расходной базы соответствующего бюджета городского округа; для развития Иркутска как областного центра существует специализированная адресная поддержка на выполнение функций областного центра.

Последний вывод связан с региональным законом «О статусе административного центра Иркутской области». Он предусматривает, что Иркутску ежегодно из областного бюджета выделяется не менее 0,2% от налоговых доходов, собранных в региональную казну в предыдущем финансовом году. Фактически же областной центр в 2014 году получил 0,62%, в 2015-м – 0,51%, в текущем году – 0,52%. За этими процентами стоят суммы средств, исчисляемых сотнями миллионов рублей. Они целевым способом направляются на обеспечение иркутян жильем, на развитие городского коммунального хозяйства и дорог, в сферу образования.

Кроме того, Иркутск получает от области межбюджетные трансферты, их объем в 2016 году составил больше 1,8 млрд рублей. Эти деньги также целенаправленно использовались для развития городской инфраструктуры и для других муниципальных обязательств.

Разумеется, это не значит, что Иркутск тонет в денежных потоках из областной казны. Правительство региона признает, что столица Прибайкалья недофинансируется, впрочем, как и остальные территории. При этом областной центр живет пусть не зажиточно, но достаточно благополучно относительно других муниципалитетов. Однако требует дополнительный миллиард в виде доли от «упрощенки» и еще трех процентов от НДФЛ.


Прямая речь

Пожалуй, пришло время дать слово тем, кто с настороженностью относится к инициативам иркутского головы, кто понимает, что мало чем обоснованное требование «Дай миллиард!» в нынешних экономических условиях выглядит некой провокацией.

Мэр Боханского района Сергей Середкин:

– Мы этот законопроект не поддерживаем. Я вышел с инициативой, что напишем от мэров Усть-Ордынского округа обращение. Оно уже подготовлено по трем направлениям – это Ассоциация муниципальных образований, губернатор Иркутской области и Законодательное Собрание региона.

Мэр Балаганского района Михаил Кибанов:

– Конечно, Дмитрий Викторович Бердников как хозяин работает на благо Иркутска. Его инициативы правильные с его точки зрения. Но как от этого пострадает бюджет Иркутской области? Вот с какой точки зрения нужно смотреть при принятии решения по этому вопросу. Я считаю, что тут нужно конкретно разобраться, экономисты должны проанализировать все. Главное, чтобы в результате принятых решений не пострадали люди в территориях.

Мэр Нижнеудинского района Сергей Худоногов:

– При переносе сроков передачи нормативов отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 25%, а также увеличения нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на 3% городским округам, областной бюджет потеряет свои доходы. В связи с этим возможно уменьшение суммы передаваемой нецелевой помощи муниципалитетам, большинство бюджетов которых и так не сбалансированы. Уменьшение нецелевой финансовой помощи приведет к увеличению кредиторской задолженности и угрозе невыплаты заработной платы. При этом муниципальные районы окажутся в неравном положении относительно городских округов.

Мэр Заларинского района Владимир Самойлович:

– Муниципальные районы находятся в более сложном положении, чем городские округа. И, более того, это перераспределение даст больше поступлений крупным городам. И, соответственно, дополнительного источника доходов лишится областной бюджет. И районы здесь тоже могут потерять дополнительные деньги, поэтому мы данную инициативу совсем не поддерживаем.

Заместитель мэра Иркутского района Игорь Жук:

– Внесенные проекты (законодательные инициативы мэра Иркутска. – Авт.) приведут к разбалансировке областного бюджета, негативно скажутся на сбалансированности бюджетов муниципальных районов и бюджетов сельских поселений, считаем нецелесообразным и не поддерживаем принятие представленных на рассмотрение проектов.

Доктор экономических наук, профессор Михаил Винокуров:

– Так уж сложилось (это, конечно, не очень хорошая практика), когда у нас бюджеты более высокого уровня наполняются в первую очередь, а потом бюджеты регионов. Это общий дискуссионный вопрос, и он требует разрешения, чтобы его рассмотрела Государственная дума. Но пока практика такова, и если в отдельных территориях сейчас начать по требованию отдельных личностей или отдельных депутатов пересматривать систему перераспределения налоговых поступлений, мы просто получим сумятицу. Поэтому я считаю, что данные претензии города сейчас не обоснованы. Далее, дело в том, что в Иркутске зарегистрированы многие предприятия, которые действуют на территории области в отдельных муниципальных образованиях. Но так как юридическая регистрация офиса в Иркутске, то и налоговые поступления остаются в Иркутске. И получается обман: вроде как Иркутск зарабатывает больше. Это просто несовершенство методики налогообложения в России. И на этом основании нет никаких причин сейчас пересматривать бюджет в пользу города Иркутска.

Председатель Общественной палаты Иркутска Сергей Шишкин:

– По моей инициативе палата поддержала «пакет» мэра без обсуждения. Это хорошо, когда мэры вместо политических демаршей вспоминают о своих правовых возможностях, предоставленных областным законодательством, и ставят вопрос перед депутатами Законодательного Собрания для обсуждения и решения. Замечу, что муниципальные образования редко пользуются правом законодательной инициативы. Как же здесь не поддерживать попытку мэра поставить в актуальную повестку дня региона свой пакет вопросов? Другое дело само существо дискуссии.

Говорить о налогах, когда сверстан бюджет-2017, немного поздно. Это может разбалансировать все областные финансы. Пару лет назад городской бюджет Иркутска был профицитным, что произошло, что случилось экстраординарного? У меня нет ответа на эти вопросы. Вероятно, специалисты в области финансов способны с помощью экспертов спокойно, с учетом интересов каждого муниципалитета области разобраться объективно в складывающейся денежной картине. Деньги любят тишину. А потому с наскока депутаты области никогда не решали такие вопросы. Уверен, что и сейчас внимательно будут выслушаны обе стороны.

В свое время мы с Борисом Александровичем Говориным создали Ассоциацию мэров, чтобы обсуждать в профессиональном кругу злободневные вопросы жизни муниципалитетов области. В итоге получалось, что вопросы бюджетирования каждого из 38 (тогда их было столько) муниципальных образований были в фокусе мэров. Никто на себя одеяло не тянул, ультиматумов не ставил. Язык ультиматумов вообще неприемлем в финансах. Он быстро разрушает хрупкий баланс отношений между региональной столицей и областью, да и всеми другими муниципалитетами. Ведь областная власть обязана жить интересами всех муниципалитетов, а ставить интересы одних в угоду другим считаю недопустимым. Более того, демонстрация сдержанности и трезвости в подходах к «межбюджетке» – одна из основ межмуниципального сотрудничества.

Первый заместитель губернатора – председатель правительства Иркутской области Александр Битаров:

– Законодательные инициативы мэра Иркутска Дмитрия Бердникова по изменению налоговых отчислений из областного бюджета в бюджеты городских округов, по моему убеждению, негативно скажутся на абсолютном большинстве муниципальных образований региона. Кроме того, принятие этих изменений Законодательным Собранием Иркутской области приведет к переносу рассмотрения вопроса о принятии бюджета региона, то есть главного финансового документа, на следующую сессию.

На сегодняшний день проектом областного бюджета и так не полностью обеспечены многие важнейшие направления, в том числе субвенции на дошкольное образование, исполнение указов президента РФ, субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг для муниципальных образований, ряд социальных законов. При этом внесенные мэром Иркутска инициативы, по нашим расчетам, изымают из областного бюджета 1,7 млрд рублей. Кроме того, в 2017 году мы не ожидаем такого роста налоговых доходов, как в нынешнем, поэтому изъятие названной суммы вызовет, безусловно, проблемы сбалансированности и устойчивости бюджета. Если эти поправки будут приняты, то очень сильно выиграет Иркутск, поменьше – Братск и Ангарск, другие территории пострадают.

Соотношение государственного долга и собственных налоговых и неналоговых доходов области и Иркутска сейчас заметно отличаются. Город находится в лучших условиях. Госдолг области к собственным доходам составляет 30%, госдолг города – 21%. Регион закладывал максимальный дефицит бюджета, город – не максимальный. Финансовое положение дел в Иркутске однозначно лучше. Поэтому пытаться получить из области средства для решения своих проблем в то время, когда в региональном бюджете нет стопроцентной обеспеченности важнейших социальных статей, на мой взгляд, не совсем правильно. Приведу еще один пример: депутаты областного парламента, которые хорошо знают ситуацию в территориях, предложили включить в план строительство и ремонт социальных объектов на 4,5 млрд рублей. На сегодняшний день бюджет области смог выделить на эти цели только 1,7 млрд. В случае принятия поправок, предложенных мэром Иркутска, эта сумма наверняка будет значительно снижена.

Также отмечу, что у регионального бюджета не будет возможности добавить средства на межбюджетные трансферты.